一、基本概念
中国过去法律只有行政审批而无行政许可的概念。自2003年8月27日行政许可法公布后，我国出现了行政许可的概念。该法第二条对行政许可的含义作了明确界定，同时第三条又规定了不适用行政许可法的其他审批。这说明行政许可法只调整部分行政审批行为，即具有行政许可性质的行政审批。
2004年8月2日ManBetX体育办公厅发布《关于保留非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号） ，公布保留了211项非行政许可审批项目。但是这两个法律文件，均未对非行政许可审批作出定义。ManBetX体育办公厅的文件只是提到，“这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可”。这里，既然“主要是政府的内部管理事项”，那么还有一部分是非政府的内部管理事项，也属于非行政许可审批。
（一）行政许可。是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。行政许可是行政机关行使的一项重要权力，它涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。
《行政许可法》将“行政许可”界定为:行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
行政许可具有以下特征:一是行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政许可是对社会实施的外部管理行为。二是行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为，无申请则不产生行政许可。三是行政许可是准予行政相关人从事特定活动的行为。
（二）非行政许可审批事项。是指不适用于《行政许可法》的其他审批。即由行政机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依据法律、法规和ManBetX体育决定等确定的行政许可事项外的审批事项。
非行政许可审批有两个特点：一是它是行政审批。二是它是非行政许可性质的行政审批，不受行政许可法调整。
二、非行政许可审批事项的范围
非行政许可审批是相对行政许可审批来讲的，它大多数是行政许可审批事项“派生”出来，作为一项辅助性和替补性及相对监督性的工作来实施的。这其中，有些是有法律法规规定的，有些是没有法律法规规定的。ManBetX体育在开展行政审批制度改革过程中，陆续取消和调整了一批非行政许可审批事项。但一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项，其中既有属于政府内部管理事务的事项，还有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。
（一）行政机关内部审批。即《行政许可法》第三条第二款规定的：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”。从ManBetX体育办公厅文件可以看出，除了人事、财务、外事事项外，还有设立机构的审批、赋予职权或资格的审批等。可以说，凡是有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的各种审批，均为非行政许可的行政机关内部审批。
（二）政府行使产权人对有关资产管理的审批。如ManBetX体育办公厅文件保留的非行政许可审批项目第7项“政府出资的投资项目审批”、第90项“铁路企业国有资产产权变动审批”。审批机关是政府部门或其设立国有资产管理机构，但审批的对象可能是国有企业。从法律性质上讲，这种审批行为具有民事和行政两重性。前者，因是行使产权人的资产管理权，属于民法上的权利；后者，因政府管理国有资产也是政府行政职责之一，又具有行政性质。故该事项也为非行政许可审批。
（三）政府财政优惠待遇审批。主要是政府基金使用、税费减免、进入政府产业园区等审批。如ManBetX体育办公厅文件保留的非行政许可审批项目第52项“技改资金和‘科技三项’费用审批”、第54项“财政贴息项目审批”、第134项“出口货物退免税审批”等。这些审批主要涉及政府对财政优惠政策的管理，不是赋予公民法人或其他组织从事特点活动的资格或权利，因而不是行政许可。
（四）授予荣誉称号审批。如ManBetX体育办公厅文件保留的非行政许可审批第67项“部级荣誉称号评审表彰计划审批”等，民政部门的“全国双拥模范城（县）命名”等。
（五）宗教民族政策性事项审批。如宗教、少数民族等方面。
三、非行政许可审批事项形式
非行政许可审批事项形式主要包括审批、审核、核准、核查、同意、确认、验收、验证、备案、年审（检）、登记、会审等。这里面有些形式是属于监督程序来执行，有些是作为前置审查形式规定的。
四、识别行政许可项目与非行政许可审批项目的意义
之所以要准确识别某一项目是行政许可还是非行政许可审批，主要是避免审批过程中发生以下问题：
一是行政许可项目不可以委托事业单位实施；非行政许可审批项目可以委托事业单位实施。有的事业单位为了实施行政审批权力，就将行政许可项目说成是非行政许可审批项目。
二是对违反行政许可项目管理规定的行政处罚，国家部委规章和较大市人民政府规章不能作为适用依据；对违反非行政许可审批项目管理规定的行政处罚，国家部委规章和较大市人民政府规章能作为适用依据。有的部门为了为其乱处罚辩护，就将行政许可项目诡辩为非行政许可审批项目。
三是对行政许可项目的收费，要有法律、行政法规依据；对非行政许可审批项目的收费，只要有省物价部门文件依据就可以。有的部门为了乱收费，就将行政许可项目错误定性，从而规避法律违法收费。
四是行政许可项目可以提出行政复议和行政诉讼；非行政许可审批项目（主要是内部行政行为）不可以提出行政复议和行政诉讼。有的部门为了避免被告，就将行政许可项目界定为内部非行政许可审批项目。
五、行政许可项目与非行政许可审批项目的识别方法
对于行政许可项目与非行政许可审批项目如何识别的问题，至今未有一个公认的定论。有的认为，凡是外部行政审批事项，就是行政许可项目；否则，就是非行政许可审批项目。有的认为，凡是从事法律、法规、规章限制的活动，就是行政许可项目；否则，就是非行政许可审批项目。有的认为，凡是《许可法》第十二条中所列的事项，就是行政许可项目；否则，就是非行政许可审批项目。有的认为，凡是有权设定行政许可事项的法律法规设定的事项，就是行政许可项目；否则，就是非行政许可审批项目。有的认为，行政许可事项与非行政许可审批事项没有绝对的界线，应以上级机关发文公布的为准。这些不正确的认识，已在某种程度上影响到依法行政的质量。
对于行政许可的概念，虽说《许可法》第二条已经作了立法解释，即：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”对于某一行政审批事项是行政许可项目还是非行政许可审批项目，应当如何准确识别呢？主要看十个方面：
?（一）看事项范畴。行政许可项目仅限于从事某类特定活动，包括申请停止活动（不限于《许可法》第十二条中所列事项，超出的事项只是属于不合法的行政许可项目），例如《养犬登记证》；而非行政许可审批项目则不限于从事某类特定活动，包括确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力等事项，例如收养登记、工伤认定。
（二）看申请目的。申请目的是为了从事自己预期受益的活动，一般是行政许可项目，例如《烟草专卖零售许可证》；申请目的是为了直接获得法定权益或者为了履行法定义务，则是非行政许可审批项目，例如“提取住房公积金”核准、建设工程竣工档案备案。
（三）看行政干预。申请人的申请行为若不受行政干预的，可以是行政许可项目。比如申领《营业执照》，人们不想去从事经营活动就可以不去申领，行政机关不能强制人们去申领。申请人的申请行为若会受到行政干预的，则是非行政许可审批项目。比如兵役登记，适龄青年不想去登记也得去登记，否则将会受到行政制裁。
?（四）看作为状态。如果未经行政机关同意，申请人仍可以自行作为的，可能是行政许可项目。比如，张三未取得《道路运输经营许可证》，他是仍可以自行载客经营的，只是一旦发现要被行政处罚而已。如果未经行政机关同意，申请人就无法自行作为的，则是非行政许可审批项目。比如张三户口迁移申请未获批准，他是不能自行迁移户口的。
（五）看行为过程。行政许可项目是一种过程性、连续性行政行为，已经许可，并不表明申请人从事活动的结束，而是申请人从事活动的开始，行政机关应当对其后续活动继续监督。比如，某企业建造厂房，必须取得《建设工程规划许可证》；建设过程中还要接受规划部门的监督、验收。而非行政许可审批项目则是一时性、阶段性行为，一经批准，申请事项就算办结，行政机关不再跟踪监督。比如，某人购买了商品房，申领了《房屋所有权证》，房屋交易行为就此结束，发证机关不再过问。
?（六）看法律评价。该事项为法律所一般禁止的，可能是行政许可项目，例如《烟花爆竹经营(批发)许可证》；该事项为法律所提倡的，肯定是非行政许可审批项目，例如《独生子女父母光荣证》。
?（七）看事前事后性。从事活动必须事前经得同意，事后补办手续要受行政处罚的，可以是行政许可项目，例如“建设项目开工申报”；需要批准的事项可以事后补办手续并且不予行政处罚的，则是非行政许可审批项目，例如《国家鼓励发展项目确认书》。
（八）看可诉性。对行政机关审查的事项，可以申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以是行政许可项目，例如《矿产资源开采许可证》；不可以申请行政复议或者提起行政诉讼的，则是非行政许可审批项目，例如“使用政府财政资金项目转让须经政府财政部门同意”。
（九）看法律责任。某一项目未经行政机关认可而自行实施了，必将受到行政处罚的，是行政许可。例如，居民未申报登记而进行“建筑装饰装修”活动，根据建设部规章规定要处于行政罚款。某一项目未经行政机关认可而自行实施了，不会受到行政处罚的，则是非行政许可审批。例如，未申领《结婚证》就结婚，有关婚姻法律、法规、规章未规定要给予行政处罚，只是不被法律承认而已。
（十）看行政审查内容。对行政许可项目的行政审查，主要是审查其从事特定活动的资质条件，例如开办武术学校、经营危险化学品。对非行政许可审批项目的行政审查，主要是审查其既有权属、既定义务、既是关系，例如税费减免、暂住证。
（一）部署任务
2014年1月8日，ManBetX体育总理李克强主持召开ManBetX体育常务会议，决定清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项，对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可等，明确提出今后不得在法律法规之外设立面向社会公众的审批事项。
2014年4月22日，ManBetX体育下发《关于清理ManBetX体育部门非行政许可审批事项的通知》。《通知》要求，清理工作要按照统一要求，分类处理，分步实施，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。
2014年8月23日，中央编制办公室政策法规司司长王龙江再次强调，“2015年5月前，所有的非行政许可事项都将被消灭，不再开后门，不再保留灰色地带”。
（二）彻底取消
ManBetX体育总理李克强2015年5月6日主持召开ManBetX体育常务会议，确定进一步简政放权、取消非行政许可审批类别，把改革推向纵深；部署推进国际产能和装备制造合作，以扩大开放促发展升级；决定试点对购买商业健康保险给予个人所得税优惠。
会议指出，要继续深入推进简政放权、放管结合，加快转变政府职能，破除阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”，为创业创新清障、服务。进一步取消和下放各部门审批事项，公开所有保留审批事项的流程，压缩审批时限。同时取消200项以上中央指定地方实施的审批事项。开展企业简易注销登记试点，建设企业信用信息公示“全国一张网”。
会议决定，按照依法行政要求，在去年大幅减少各部门非行政许可审批事项的基础上，彻底取消这一审批类别。让非行政许可审批彻底淡出历史的舞台，让权力在阳光下运行。
七、非行政许可事项的取消方法
?一是取消。这些事项都涉及社会公众，多数具有许可性质，取消后有利于激发市场活力，增强发展动力。这些事项今后各部门不再实施审批，也不得以其它名目搞变相审批，同时要改变管理方式，加强后续监管。
?二是调整为政府内部审批事项。这些事项的审批对象都是地方政府及其部门或中央国家机关，审批结果不涉及社会公众，因工作需要予以保留，今后要严格加强规范管理。
?三是转为行政许可。对确因工作实际需要且符合《中华人民共和国行政许可法》规定条件的，按照法定程序制定或者修订法律法规。
四是调整为需要进一步改革和规范的其它权力。这些事项既不是设置市场准入门槛，不属于许可性质，也不属于政府内部事务，有些具有政策扶持和资金扶持性质，有些具有行政确认性质，有些具有国家资产管理性质，其它分别具有行政奖励、行政裁决、行政处罚等性质。这些其它权力，将随着简政放权和依法行政的进程，逐步取消和规范。
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