去年年底,省委改革办组织省编办、省发展改革委、西安高新区等单位,对海南省探索“极简审批”促进行政审批提速工作进行了调研。通过调研,大家切身感受到,海南省主动作为、敢为人先,革新除弊、勇于担当,一心为民、共谋发展的做法对我省深化“放管服”改革具有重要的借鉴意义。
《调研报告》形成后,省委书记胡和平,省委副书记、省长刘国中,省委常委、常务副省长梁桂,省委常委、省委秘书长钱引安同志分别作出批示,要求各地认真学习借鉴海南经验,对标先进地区标准,拿出具体行动方案,倒逼各部门正确看待权力,坚决推动“极简审批”,真正把政府职能转变到加强事中事后监管和优化服务上来。
现将《调研报告》全文刊发,请各县市区、市级各有关部门在深化“放管服”改革、优化提升营商环境工作中认真学习借鉴。
借鉴海南“极简审批”做法
加快推进我省“放管服”改革
省委改革办调研组
海南省创新体制机制,以“多规合一”为前提,以特区立法权为保障,深化行政管理体制改革,最大限度简化行政审批,打造了便利公平的市场环境,激发了市场活力和社会创造力,为经济社会发展引来了源头活水。海南做法对我省深化“放管服”改革,营造良好发展环境具有十分重要的借鉴意义。
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先行先试?勇闯新路
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针对行政审批周期长、政府服务不到位等影响项目建设和园区发展的问题,2015年11月以来,海南省在海口高新区美安科技新城、博鳌乐城国际医疗旅游先行区和海南生态软件园开展简化行政审批改革试点,按照“审批极简、监管极严、服务极优”的思路,实施“六推行、两优化”,让行政审批瘦身提速。ManBetX体育督查组认为,他们的做法“找到了企业发展与政府监管的最大公约数”。
“简”字当先,再造审批流程。海南省坚持自我革命,敢放、真放、全面放,坚决拆解“权力套娃”。一是推行以规划代替立项。在全省“多规合一”基础上,完善试点园区各项规划,划定统一的建设用地规模控制线、生态控制线、产业区块控制线。对符合规划的单个项目,一律取消项目选址、立项审查、建设项目用地预审等审批事项。二是推行“准入清单”管理。按照园区产业规划,制定项目准入清单,明确准入“门槛”,对列入清单目录的项目,由企业自主决策投资,取消投资项目前置审批。三是推行项目综合评估。省政府授权各园区管委会对试点区域开发建设项目行政审批事项实施统一管理,各园区依据准入清单对投资项目的建设内容、用地规模、投资强度、产出率、环境保护、建设技术方案等进行评估,审核通过后,出具项目认可书,准许项目入园,确定项目选址、用地面积等。四是推行区域评估取代单个项目评估。园区统一编制综合评估评审报告,单个项目不再进行水土保持方案、压覆矿产资源、地质灾害危险性和节能等评估评审,涉及的审批事项暂停实施或改为备案管理。五是推行承诺代审批。项目获取土地后,园区管委会组织业主、设计、施工、监理、评估等相关单位签订承诺书,承诺执行行业标准和规范,开展项目设计、评估、建设和自验工作,并向社会公示。项目开工前,节水、抗震、排水、防雷、节能审查等事项不再审批。六是推行联合验收机制。项目竣工后,投资主体一次性提供报验资料,通过“一站受理、部门参与、择期查验、并联验收”的形式,在20个工作日内同步完成人防、消防、规划、环保、抗震等13项验收,单项验收内容不再作为其他验收事项的前置条件。
“严”处用力,优化监管模式。在项目快进的同时,海南把工作重心由审批向监管转变,确保“放得开”“管得住”。一是夯实监管责任。把清单管理作为“釜底抽薪”之策,省发改委、工信厅、环保厅、食药监局等25家行业主管部门制定监管清单、出台本系统后续监管办法,明确监管责任、监管事项和监管措施等内容。通过签订承诺书、建设合同,明确项目主体和参建单位在安全生产、工程质量、环境保护等方面的监管职责。二是实施全程监管。事前加大合规性审查,严格按照准入清单,审核项目产业、投资强度、产出率等方面内容。事中采取“双随机、一公开”抽查、联合检查、专项检查、抽样检查等方式进行监管,确保项目建设符合法律法规、技术标准及行业规范。事后采取诚信评估、项目后评估、退出等机制,确保项目按合同约定执行到位。三是强化监管问效。建立黑名单制度,将违反承诺的项目业主、勘察、设计、施工、监理等单位列入诚信黑名单,计入诚信档案。实施退出机制,对严重违反规划,擅自改变土地用途、长期闲置土地、严重影响环境、工程质量存在重大安全隐患等问题且无法进行整改的项目业主,做出退出处理。
“优”上倾心,创新服务方式。海南采取线上、线下、主动上门等特色服务,营造良好的投资环境、打造有温度的创业高地。一是“不见面”审批。推进“互联网+政务服务”,全省建设“一张审批网”和共享大数据库,项目备案、规划等各项审批手续,在材料手续齐全、符合审批条件的情况下一律通过投资项目在线审批监督平台3日内办结,全面实现“一号申请、一网审批、全程网办”。二是“一站式”服务。将招商、审批、监管、服务、执法等事项集中到政务服务中心窗口办理,邀请工商、税务、电力、水务、燃气、通讯、银行等公共服务机构进驻,实现项目从入园、建设到投产全过程一站式服务。比如,海南生态软件园建立企业服务超市,企业不出园区即可办理注册、开户、税费缴纳等相关业务。三是“保姆式”跟进。各部门主动提前介入,提供行业规范标准、各建设参数等技术指导。成立专家服务小组,为企业项目建设提供全过程技术服务和指导。对极简审批项目提供全程代办,做好“7×24?小时?”全天候免费业务指导和协调服务。对每个在建、洽谈项目,都专门建立微信工作群,工作人员在?10分钟内答复企业疑问。
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成效显现?活力迸发
海南通过推行极简审批,用行政审批的减法,换来了市场主体的加法,实现了社会效益的乘法。2016年海南民间投资增长16.9%、高出全国平均水平13.9个百分点,新增市场主体11万户,新增注册资本5968.8亿元、增长106%。截至今年6月,海南存续企业总量比2013年增长了91.6%,注册企业存活率和活跃度维持在70%以上,其中民营企业存活率高达82.5%。
审批事项“串联”变“并联”。极简审批使很多审批事项不再作为项目审批的前置条件,改为备案制或承诺制,同时进行、齐头并进,审批环节和流程得到极大简化。社会投资项目审批事项由48个减少为14个、精简71%;政府投资项目审批事项由48个减少为16个、精简67%(见附件1、2)。其中海口国家高新区项目从签约到落地动工,审批时限提速80%以上,开工前审批事项从29个减少为2个,仅保留环评和消防审批(见附件3),审批环节从70个减少到4个。
项目落地“长征”变“短途”。通过极简审批,园区社会投资项目落地所需时间由860个工作日缩短为63个工作日,政府投资项目落地所需时间由878个工作日缩短为58个工作日,其中海南生态软件园社会投资项目和政府投资项目落地时间分别缩短为30个工作日和48个工作日。改革前,一个中等规模的项目从取得用地、动工到开业,至少需要2年多时间,实行极简审批后仅需要9个多月,极大促进了企业落户和项目落地。调研中我们了解到,海南生态软件园红黄蓝国际幼儿园项目总建筑面积1.8万平米,整个项目从提出申请到竣工验收仅用了5个多月。
企业投入“重负”变“轻装”。推行极简审批后,审批事项、审批环节和审批时限大幅减少,缩短了企业投资周期,极大降低了企业制度性交易成本和人财物等管理成本。美安科技新城的康迪汽车项目仅用45天就完成预计2年才能完成的前期工作,节约费用约1000万元。碧桂园项目从拿地到预售仅用了4个月,节约前期投入成本500万元。朗腾医疗器材项目提前半年开工,节约的成本和提前投产的收益预计达3000万元以上。
社会投资“追赶”变“领跑”。极简审批的政策优势,对民间资本产生了强烈吸引力,成为3个园区的“招商法宝”。海口高新区改革前的2015年,引入项目8个、总投资8.8亿元,改革后的2016年,引入项目达到30个、总投资213亿元,分别增长了2.8倍和23倍。截至今年6月,美安科技新城、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海南生态软件园三个园区均呈现跃升式发展,新增落户企业1204家,新增投资建设项目82个,企业固定投资达247.37亿元,产值预计达833.46亿元。目前,极简审批已从建设项目领域延伸到“路网、光网、电网、气网、水网”等“五网”基础设施建设领域,并通过分级分类,细化各项政策适用范围,正从3个产业园区逐步推广到其他产业园区,辐射带动效应不断扩大。
政府管理“审批”变“服务”。极简审批带来的不仅是行政服务“快捷”的变化 ,更倒逼行政部门实现自身从审批到服务角色的转变。各级政府主动练好“内功”,完善硬件设施、采用“互联网+”等先进的现代办公手段、培养能干事的人才,做到权限下放、干部下沉、服务下移,文不过夜、事不过天、案不积卷已成为办公新常态。
他山之石?可以攻玉
海南极简审批,放下去的是权力、凝聚起的是人心,辛苦的是政府部门、得益的是投资企业,缩短的是审批时间、增加的是发展机遇。他们的做法,值得我们学习借鉴。
多规合一,一张蓝图管到底。极简审批是在“多规合一”下行政审批制度改革的实践和探索。海南以省域“多规合一”改革试点为契机,编制了《海南省总体规划》及主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划等六类规划专项,形成“一张蓝图”。以“多规合一”为抓手,通过规划代立项、区域评估代替单个项目审估等改革举措,再造审批流程,大大提高了审批效率,有效解决了规划自成体系、交叉重复、布局冲突、管控缺失等突出问题。海南做法启示我们,“多规合一”是优化资源配置的有效举措,“一张蓝图”是简政放权的有力抓手。必须坚持系统思维,强化顶层设计,建立统一的空间规划体系,不断把“放管服”改革推向纵深。
法律授权,依法改革做保障。妥善处理好先行先试和依法推进的关系,是极简审批的一条重要经验。海南充分运用特区立法权,于2016年3月通过在三个产业园区暂时变通实施部分法律法规规定的行政审批的《决定》(见附件4),暂时变通实施18项审批事项,其中暂停审批10项,以区域评估代替单个项目评估评审4项,简化审批3项,分类管理1项,涉及国土、住建、林业等10多个部门,为极简审批落地提供了法律支撑。对于我省而言,推动“放管服”改革,一方面必须坚持于法有据、合规推进,另一方面要敢于突破、善于变通,充分运用地方立法权,用立法引领改革,让改革始终在法治轨道上运行。
理顺关系,创新体制强支撑。极简审批离不开权责集中的行政管理体制做保障。海南省立足“多规合一”改革需要,整合发改、国土、住建、林业、海洋、环保等部门规划职能,成立了全国首家专门的规划委员会作为政府组成部门,负责全省空间类总体规划的编制、管理和督察工作。坚决落实“两集中、两到位”要求,在各委、厅、局内部剥离原有各处室的审批职能,成立行政审批办公室,成建制进驻省行政服务中心,集中行使审批权。在试点园区设立行政审批局、行政监管局、行政执法局,实行“一个窗口审批、一个部门监管、一支队伍执法”。推行部门之间权限互认,出台了《海南省行政审批标准规范》《海南省建设工程项目立项、供地、规划报建、施工、竣工验收等五个阶段并联审批实施细则》等一系列配套措施,把分散的部门力量整合成统一的有机整体。下好改革这盘棋,关键是要推进政府职能转变,打破行政壁垒、摒弃部门利益,优化机构设置、创新工作方式,整合部门资源、形成工作合力,确保各项权力放得下、管得好、服务优。
注重质量,提升效益为目标。针对海南发展中存在的空间布局散乱、同质化发展日趋严重、质量水平不高等问题,省委书记刘赐贵要求在产业布局上对项目“精挑细选、宁缺勿滥”,省长沈晓明提出在土地使用上“宁肯留白、也不贱卖”。海南坚持“一张蓝图”干到底,严守生态底线,限定开发边界,重点发展旅游、热带特色高效农业、医疗健康等十二大产业。强化园区产业综合管控、资源优化配置和园区错位发展,规范招商项目标准,变招商引资为招商选资,对不符合规划和准入清单的项目一律不准入园。坚持“以亩产效益论英雄”,美安科技新城2013年开工建设,到去年平均亩产产值已达440万元、亩产税收42万元。学习海南做法,必须进一步强化规划引领,立足资源禀赋,科学划定发展界限,系统谋划产业布局和园区发展,定向发力、精准招商,避免无序竞争、相互拆台,切实提高产业发展的质量和效益。
解放思想,敢于担当是关键。调研中,我们处处感受到海南思想解放、与时俱进、抢抓机遇、开拓创新的风貌和激情。目前,海南全省上下正在开展“深入学习贯彻习近平总书记视察海南时的重要讲话精神建设美好新海南”大研讨大行动,促进思想大解放、海南大发展。用好用活经济特区先行先试政策是海南极简审批取得成效的一条重要经验。比如海南向国家争取了9条优惠政策,打造了全国唯一的国际医疗旅游先行区。鼓励改革创新,旗帜鲜明地为实干者撑腰,制订了《行政审批人员免追责制度》,明确了免追责条件和主要形式,对符合条件的,纪委、监察、审计等部门不追究当事人责任。转变政府职能、释放改革红利,我们必须站在秦岭之巅、跳出城墙思维,以攻城拔寨的勇气、壮士断腕的魄力,允许试错、宽容失败,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化藩篱,营造想改革、敢改革的良好氛围。
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抢抓机遇?主动作为
党的十九大报告明确指出,要“转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。我省要紧紧抓住自贸试验区、全面创新改革试验、国家级新区、国家自主创新示范区等重大机遇,借鉴海南做法,按照“先易后难、由点到面、分步推进”的思路,积极探索“极简审批”,纵深推进“放管服”改革,让体制更顺、审批更简、监管更强、服务更优,为追赶超越聚活力、增动力。
(一)自贸试验区率先实施。按照赋予自贸试验区更大改革自主权,探索建立自由贸易港的要求,坚持“大胆闯、大胆试、自主改”,发挥区内政策叠加优势,结合“证照分离”改革,从现在起在自贸区各片区内全面推行规划代立项、区域评估、项目准入清单、审批改备案、企业承诺公示、联合验收等措施,建立重大项目全程代办制度,最大限度简化审批流程,进一步划定政府与市场、企业和社会的权责边界,建立起与自贸区相适应的行政审批制度,迎头赶上先行地区,形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系,营造法制化、国际化、便利化的营商环境,突显自贸试验区在改革发展中的领军地位。
(二)国家和省级开发区积极跟进。一是按照“能简则简、能放则放”的原则,全面扩大开发区(新区)管委会在项目投资、建设管理和行政执法领域等事权,增强开发区在经济社会管理方面的统筹协调、自主决策和公共服务能力。二是强化顶层设计,紧盯市场主体和群众需要,以权责清单为主线对行政审批和服务流程再造,积极推行“极简审批”和“一网审批”,明年6月底前率先在全省实现100%网上审批和“3550”目标(企业开办3个工作日、不动产登记5个工作日、投资项目审批50个工作日)。三是组建行政审批局、市场监管局和综合执法局,推行相对集中行政许可权、行政处罚权改革,实现“一枚公章审批、一个部门监管、一支队伍执法”,努力打造开放型经济新体制的引领区。
(三)市(县)层面有序推进。总结自贸试验区、国家和省级开发区先行先试成熟做法,加快在全省范围内推广实施。一是继续推行行政许可目录化管理,做到目录之外无审批,全面清理各类“奇葩证明、扯皮证明”。二是加快构建全省政务服务“一张网”,整合部门网上审批服务资源,打通信息孤岛,实现数据共享,到2018年底形成覆盖全省统一的政务服务网络,市县两级60%以上的行政审批和服务事项实现“最多跑一次”和“不见面”审批。三是对标国际一流营商环境7大核心评价指标,以压缩办理时间、降低收费标准为硬任务,逐项制定具体工作方案,明年底前在全省范围内实现“3550”目标,各类交易成本特别是制度性交易成本明显降低。四是稳步推进“多规合一”,省级先行、市县跟进,2020年前编制形成全省统一的空间规划体系,实现一盘棋布局、一张图管控。
(四)完善相关配套措施。一是理顺体制机制,探索建立全省统一的行政审批改革管理体制;统筹整合城乡建设、发改、国土、环保等部门相关职能,创新自然资源资产管理和统一的规划管理体制。二是加强事中事后监管,制定市场监管清单,探索智慧监管、审慎监管和信用监管等方式,提升基层监管能力,构建“事前管标准、事中管达标、事后管信用”的监管体系。三是强化法治保障,坚持重大改革于法有据,及时对地方性法规、政府规章和规范性文件进行清理、修改和完善,针对实践中遇到的法律法规及规章制度问题,积极向国家有关部门反映,加强与全国人大沟通汇报,争取调整或暂时停止适用部分法律,用法治为改革护航。
(五)营造良好改革氛围。在全省推广西安“店小二”式的服务模式,用做好优质服务的乘法,撬动发展环境的持续优化。加快相关配套政策出台,强化基层干部专业能力、专业水平培养,切实提升各级政府的服务能力和水平。用好“三项机制”,进一步明确行政审批改革中免追责的具体细则,旗帜鲜明为敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。
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