赴安徽省、江苏省考察编制周转池
及改进编制管理方式的调研报告
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2019年11月11日至11月15日,惠民尚副主任带领事业科及华州、潼关编办赴安徽省合肥市、滁州市及江苏省连云港市就事业单位编制周转池制度建设、艰苦边远地区和基层一线改进编制管理方式进行调研,现将有关调研情况汇报如下:
一、基本情况
安徽省探索“编制周转池”改革,依托大数据平台,从盘活闲置存量编制资源、提高编制使用效益入手,探索建立事业编制周转池制度。在总量控制的前提下,按比例向教育、卫生等急需行业定向定量投放空余编制,让闲置的编制资源发挥效益。先后印发了《创新编制管理建立高校编制周转池制度试点方案》、《创新编制管理建立公立医院编制周转池制度试点方案》、《创新编制管理建立乡镇卫生院编制周转池制度试点方案》等方案。
江苏省连云港市创新机构编制管理,出台了《连云港市编制周转池制度试行办法》,在不新增编制的前提下,通过盘活存量编制资源,实现了机构编制“瘦身”和“健身”相结合。
此外,调研组就编办机构设置、乡镇改革及机构设置、五大领域综合执法改革、副县级以上机构设立等方面学习了外地好的经验和做法。
二、特色做法与经验
(一)编制周转池制度建设。安徽省活用金融存贷理念,建立“编制银行”,形成了以编制周转池制度破解编制不足的特色做法:在不改变各单位编制所有权的前提下,将编制所有权与使用权分离,依托机构编制管理大数据平台,将长期闲置的空编使用权统筹起来,建立“周转池”(相当于存款),向教育、卫生等急需行业投放(相当于贷款),专门用于保障专业技术人员。编制周转池制度统筹全省存量编制资源,激活长期闲置编制的使用权,按照“省级统筹、重点保障、动态调整、周转使用”的基本原则和运行方式,着力化解“无编可用”与“有编不用”并存的资源不活、配置不优问题。同时周转池编制在配置上坚持动态调整使用,避免再出现传统编制管理“一核定终身”、编制资源固化等问题,周转池事业编制周转期为三年,三年期满,由省委编办会同有关部门进行绩效评估,依据制度运行效益确定是否继续投放周转池编制。使用绩效不高的,通过控制用编进人,逐步压缩周转池编制规模直至完全收回。
(二)教育系统人才“县管校聘”管理方法。合肥市肥西县通过建立编制周转池,盘活县级教师资源,促进教师合理流动,最大限度提高人才资源使用效益。统筹管理县级教职工的编制、岗位设置,兼顾城乡、地域差异,科学设定中小学校编制数和岗位数,保持教师队伍总体稳定有序。一是实行学区管理。在学区内统筹设置专业技术岗位、统筹安排岗位聘任和晋升、统筹岗位调配、统筹工资发放、统筹考核评价、统筹安排教科研活动,统筹调配学区教育资源,实行学区内统一管理,双向流动。二是尝试“系统人管理”。自2016年起新录用教师的编制由县级编制部门会同县教育部门统筹管理,在编制、岗位总量内,由县教育部门具体负责教师的交流、配置工作。根据新录用教师的人数,统一设置专业技术岗位、制定考核评价方案、共同竞争专业技术岗位,逐步实现教师由“学校人”向“系统人”转变,由“编制管理”向“岗位管理”转变。各学校根据岗位需求,向县教育部门申请教师名额,经县教育部门批准,将新教师安排到具体学校岗位,学校与新录用教师签订“岗位聘任合同”,合同期满,双方协商一致,可以按照规定的程序续签岗位聘任合同。
(三)卫生领域人才“县管乡用”管理方法。滁州市天长市多措并举招引人才:一是建立了公立医院编制周转池制度,明确了使用周转池编制人员的标准和条件,提高了编制使用的质量,切实加强了公立医院人才队伍建设。对公立医院引进高层次人才,在依法合规的前提下,简化入职手续;重点保障工作条件艰苦、长期难以聘用人员,且为医疗卫生专业技术岗位的编制需要;建立了人员单向动态流转制度,通过公开招聘的社会化用人,符合公立医院用人标准的,按照程序择优纳入周转池事业编制管理,激发公立医院人事管理的活力。二是打通了“培养晋升有岗位”的路径。使用周转池事业编制的人员,为医院正式在编人员,实行实名制管理,编制的增加相应增加了岗位设置基数,特别是相应增加了中高级专业技术岗位的设置基数,满足了公立医院聘任中高级专业技术职务对岗位的需求。三是落实了“选人用人有自主”的通道。进一步扩大公立医院用人自主权,把公立医院内部人事管理权、内部机构设置、副职推荐、中层干部聘任、收入分配、年度预算执行等6项权利放给医院。招聘工作在部门指导监管下,已经过审批的公立医院用人用编计划,在一个年度内,可以分次使用,允许对紧缺专业,采取校园招聘;对少数因专业紧缺确实难以形成竞争或招聘硕士研究生以上层次人员的岗位,经批准可降低比例开考;对急需引进的高层次人才、紧缺专业人才、具有高级专业技术职务或者博士学位的人员,可以简化程序进行招聘;允许公立医院通过规定程序,择优用编和竞聘上岗,内部产生岗位人选。
(四)乡镇一线人才引进方法。滁州市天长市针对艰苦边远地区和基层一线少数事业单位“引进人才难”“留住人才难”等难题,从编制管理制度设计层面进行完善。一是建立镇街卫生院事业编制周转池制度,打通人才从基层卫生院进入市公立医院内“通道”。制度设计了镇街卫生院招聘人员中,达到县级公立医院用人标准和一定服务年限后,县级公立医院可以择优纳入公立医院编制、岗位管理,对偏远镇街卫生院设定择优选聘时加分措施,解决了基层卫生院较高层次专业技术人员不愿应聘,招聘不到专业人才的状况。二是建立中小学教职工编制周转池制度,妥善解决中小学“结构性缺编”的难题。按照中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(中央编办〔2014〕72号)等文件精神,采取“国标、省考、市核、县管、校聘”的模式进行管理。在编制岗位使用上,对引进高层次人才、公开招聘2次以上未招录的紧缺岗位,开辟绿色通道,采取校园招聘、对研究生及以上学历采取降低开考比例、适用简易程序等措施,较好的解决了“用人难”的问题。
三、对我们的几点启示
(一)建立省级编制周转池。为解决基层编制配备不足、人员结构性超编问题,可从省级待分配编制中拿出部分事业编制建立基层专项编制周转池,明确周转池制度建设的总体要求、主要任务及组织实施办法,对周转池的建立、管理、考核、配套制度进行具体规定。专项编制池一方面用于乡镇人员,包括县直部门人员调入和招引的外部人才;另一方面用于急需的专科人才,待满足一定条件后可转为正式编制。
(二)基层一线下放一定的招录自主权。事业单位人员招聘目前由市级统一组织安排,招录周期较长,影响基层引进人才的主动性。可在坚持程序严格,确保公平公正的前提下,赋予县级人事管理部门一定的招聘自主权,实行“市级审批、县级实施”的招录方式,探索先面试、后笔试,开通“校园招聘直通车”等灵活的招录方式,允许基层到高校自主选聘优秀人才。同时灵活设定人才招聘条件。在事业单位人员招聘时,可合理限定部分本地生源、合理限定服务年限、合理限定男女比例,不但要使人才招的来,更要使人才留得住,为基层招录一批“永久牌”人才,使其可以长久地服务和建设基层。
(三)适当提高基层人才待遇。联合有关部门出台相关政策,允许地方政府适当提高基层专业职称比例,职称评定向基层一线倾斜;适当提高基层人员福利待遇,在工资、交通、住房、就医、子女入学等方面对基层人才予以提高;进一步打破人才上升通道,营造良好的人才成长环境,激发人才干事创业的积极性、主动性,为专业技术人才扎根基层工作提供更加有力的政策、资金保障。
(四)强化人才培养。一是合理确定服务年限。县上招录人才先明确乡镇服务年限,服务期间不得调动;同时合理规定招录人员服务年限,明确上学深造及脱产培训不计入服务年限。二是实行定期轮岗制度。盘活现有的医疗教育资源,实行城市和农村基层定期帮扶和交流,派遣人员在服务期内编制不变、薪酬不降,且保证个人工资、绩效等经济待遇不低于原单位同级人员平均水平,服务期满后回到原单位,同等条件下实行晋升职称优先、提任职务优先、评优评先优先政策。三是拓宽职称评定方法。由于基层岗位设置少,所以职称数额应不拘泥于岗位数而设定,确保所有符合职称评定资格的人员在通过考试考核后能够充分享有职称待遇。(改进编制管理方式试点工作专题调研组)
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关于高新区新时期
机构编制存在问题及对策的调研报告
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习总书记指出,机构编制是重要政治资源、执政资源,必须把好钢用在刀刃上。近年来,高新区积极探索、大胆实践,通过调整机构、理顺权责、严控总量等措施,逐步建立起与区域发展相适应的管理机制。但机构编制还存在一些问题,如工作部门普遍感到与上级部门衔接不畅,工作任务重、机构编制紧,要求增设机构、增加编制的呼声强烈。为了使机构编制、人员管理更好地适应高新区发展客观需要,党群工作部对全区部门机构编制进行了专题调研,调研采取走访、座谈和书面问卷相结合的办法,对职能职责发挥、相互协调配合、机构编制人事管理等情况进行了专题调查及分析。
一、基本情况
高新区在机构设置方面,坚持结合实际、局部微调、优化结构,不断推进机构精简高效管理;在编制资源使用上,坚持严控总量、人岗相适、人事相宜、高标引进,不断推进干部队伍建设。
机构设置精简高效。坚持高新区实际,工作部门逐步实行大综合制,不搞上下对口,对于省市有规定确需成立的事业单位,挂靠在职能和业务相近单位,实行一套人马,两块牌子,适度增加编制,保持全区机构设置精简高效,运转流畅。集中精力将全区主要机构编制资源向主责主业倾斜。全区现有工作部门21个,派出机构5个,直属事业单位1个。直接或间接行使招商引资、项目建设、经济发展等工作部门达12个,占比达到57%,机构设置和职能划分较为合理。
干部队伍不断优化。逐步建立起一支能战敢战善战的干部队伍。学历构成上,第一学历为研究生18人,大学本科201人,大专111人,中专及以下学历353人,其中大专以上占比48%,本科及以上占比32%。年龄结构上,60后78人,70后271人,80后252人,90后99人。既有60、70后经验丰富、熟悉区情的干部,也有80、90后敢闯敢拼、充满活力的年轻干部,尤其70、80后中青年干部队伍,人数占比77%,成为全区“主力军”,干部年龄结构呈现“橄榄型”优质结构。性别搭配上,现有男性干部400名左右,女性干部300名左右。全区干部队伍总体情况比较合理。
二、存在问题及原因分析
近年来,高新区在创新机构编制管理方面积极探索,取得了一些成绩,但仍存在一些薄弱环节和不容忽视的问题。
从创新能力、管理模式、体制活力等方面来看,还没有将潜能彻底释放出来,扁平高效的管理体系还没有完全形成,“小政府、大服务”的机制尚未完全建立。机构设置上,参考上级文件、周边县(市、区)、兄弟高新区设立机构的情形较多,机构设立没有完全契合高新区实际,比如水务局,职能相对单一,却单设为工作部门,不符合机构精简要求;比如招商引资、项目建设、服务企业、城市建设等主责主业工作,本应是机构编制管理资源投入的重心,但日益繁重的社会事务占据了大量的政府精力和管理成本。职能划分上,市级层面机改目前已全面完成,新一轮权责隶属已经明晰,但高新区机构改革还未开展,机关事业单位职能职责与市级部门差异较大、不相匹配,尤其市级几个新组建部门,与区内现有机构出现衔接不畅问题。比如新组建的市应急管理局,其职能职责由区安监局、应急办、规划土地局、公安分局、建设局、社会事业局、水务局等多个部门共同对接,难免出现沟通不畅问题,造成工作滞后。改革创新上,近年来沿海发达高新区逐步探索,从体制层面激发内生动力,调动全员干事活力,比如天津高新区在全国率先实行全员聘任制,解决了编制资源瓶颈及人员动能不足问题。但近年来渭南高新区受整体环境、思维模式等影响,体制改革较为保守,顾虑较多。比如单就人员薪酬待遇来说,与西安高新区、宝鸡高新区等兄弟高新区还有一定差距,与渭南经开区等市管开发区相比也没有比较优势。
从内部工作部门相互配合以及市级安排工作来看,上下内外“权利”之争、“利益”之争成为了亟需解决课题。内部,一些部门和单位过多地强调自身“权利”,以工作任务重、人员少、困难多等客观因素为理由,在增设机构、增加人员编制、提高机构规格等方面有不合理诉求和不规范操作。个别部门遇到具体工作问题,有利的就争权,无权的就推诿,一定程度上对工作效率造成了影响。外部,上级业务主管部门“权利”干预现象时有发生。为推进高新区发展,自2002年以来,市上下发多个政策性文件支持,在项目审批、对外经贸、人事管理、环保绿化等方面给予高新区地市一级管理权限,但一些市级部门借加强管理、规范统一、依法行政等理由,越来越多地越位下发文件和干预高新区工作,造成法规授予高新区管委会的部分职能难以落实到位,行政管理掣肘颇多。
随着高新区发展规模的扩大、事项增多,以及干部流动不畅的一些弊端,人员结构性紧缺成为体制机制的痛点。社会事务急剧增加。随着高新区的发展,吸引了更多的外来人员购房落户,基层社会事务、民生管理工作急剧增加,尤其在基层街办、社区,事多人少、人员短缺问题日益凸显。上级安排工作较多。市级职能部门多把高新区作为县(市、区)对待,在安排工作、召开会议、机构设置等事项上,都按照县区标准和要求,对高新区工作部门安排部署工作任务,导致工作人员疲于应付,压力较大。人员流动晋升渠道狭窄。补充人员渠道单一,仅有事业单位招聘人员和选调工作人员两种方式,一些急需紧缺专业技术人员未能及时补充到位。同时,市上未核高新区“三定”,人员身份成为流动的最大阻碍,加之相关机制政策的不对等,造成高新区干部进出渠道不畅,流动性弱。不少干部常年就职于一个部门,缺少区外交流锻炼机会,影响了干事创业的激情。
三、意见建议
为切实发挥高新区作为全市改革开放“试验田”和创新创业“主战场”的示范带头作用,进一步改进机构编制工作,达到“瘦身”和“健身”的目的,针对存在问题,结合新时期机构编制工作新要求,提出如下建议。
服务中心工作,不断创新体制管理新模式。一是积极争取上级支持,进一步落实市委、市政府《关于支持渭南高新区建设国内一流高新技术产业开发区的若干意见》《关于支持高新区打造国家新材料高新技术产业化基地的实施意见》《关于支持市管开发区追赶超越创新发展的意见》等文件精神,授权高新区在推动项目审批、对外经济、财政税收、工商管理、技术监督和科技、机构编制、人事、土地、规划等方面行使地市一级综合经济管理及部分行政管理职能,积极争取对双管部门和派出机构的人事任免话语权和双重考核待遇权,再造发展新优势。二是聚焦高新区经济发展主责主业,以机构改革为总抓手,灵活设置内设机构,如组建自然资源和规划局,将工作职能相对单一的水务局整建制划入,并整合规划土地职责,通过此举进一步压缩工作部门数量,节约行政资源,减少财政开支;合并职能相近的招商一局、招商二局,并将发改局商务方面职能、驻深圳办事处、驻长三角和京津冀地区招商联络处职能整合,组建对外经济技术合作局,归并整合全区招商部门,形成合力。通过撤销、优化、重组等一系列改革组合拳,着力推动构建优化协同高效顺畅的管理体系。三是积极探索“政府主导、企业运营、市场运作、多元投入”的开发建设运营新方式,主动对接、复制推广沿海发达高新区、发达自贸区体制机制创新成果,在高新区“飞地经济”建设中,大力吸纳社会资本、专业化园区运营商投资建设,促进“一核四园”高质量快速发展。
注重统筹推进,着力构建简约高效基层管理体制。不断夯实基层治理基础,下放经济社会管理权限,推动治理重心下移,按照依法下放、应放尽放的原则,尽可能把资源、服务、管理下放到街道,逐步强化基层街道社会管理和公共服务职能。按照“六办三站一中心”的基本框架,整合和优化职能配置,统筹机构编制资源,实行扁平化和网格化管理,适应街道工作特点和便民服务需要,整合审批服务、执法等方面的职能,综合设置机构。理顺区级部门与街道的关系,积极探索建立条块结合、以块为主的新型街道管理体制,实现“街乡吹哨、部门报到”的简约高效协同治理。
深化人事制度改革,激发内生动力。一是探索薪酬制度改革。依托市级指导性文件,积极探索实行全员聘用制、岗位目标责任制等制度,探索兼职兼薪、年薪制、协议工资等多种分配方式,进一步激发全员干事创业的激情和活力。二是盘活编制资源。不断优化人员结构,建立完善“人员能进能出、岗位能上能下、待遇能高能低”的奖惩机制,健全辞职辞退制度和定期轮岗制度,完善富余人员分流政策,在提前退休、离岗退养方面放活放宽,通过优胜劣汰提高干部队伍的整体素质,盘活编制资源。三是多措并举招贤引才。对于岗位急需的高层次管理人才和专业技术人才以及特别优秀人才,探索制定特岗特薪、特职特聘人才引进办法,适当放宽年龄、专业等限制,实行一人一议、一事一议的用人机制,推动高新区在人才选聘中能够引得来、留得住。注重与市直及兄弟县区的人事信息沟通,加强干部培养和双向交流,畅通干部进出渠道,积极争取优秀人才到高新区锻炼任职,积极协调高新区干部在全市范围内交流任职,进一步激发全区机构编制活力。
强化执纪监督,维护机构编制工作权威。一是建立机构编制宏观管理机制,以最新修订的《中国共产党机构编制工作条例》为依托,研究探索新时期控制编制总量、调整人员结构、实行动态管理的新思路、新方法,在继续做好日常管理与审批的同时,注重宏观管理、调查研究、监督检查,逐步建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制。二是建立“三定”规定执行情况的制约监督机制,加强对工作部门“三定”规定执行情况的监督,公开部门的职责权限、职能调整与机构编制状况,明确界定各部门的责任,建立有权必有责、用权受监督、渎职受追究的责任体系。三是坚持机构编制刚性约束,严格执行党和国家关于机构改革、体制机制、人员编制和领导职数等规定,全面贯彻录(聘)用人员、配备干部、核拨人员经费相关要求,切实维护机构编制权威性和严肃性。四是加强日常监管力度,将机构编制贯彻执行情况纳入日常考核环节,不定期对各部门机构编制法律法规执行情况进行检查,对存在问题的部门责令限期整改,对督查检查后仍存在履职不力、用人混淆、推诿扯皮等违反机构编制法律法规的,严肃追责。(高新区机构编制调研组)
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