【编者按】 2020年12月29日,渭南市委编办组织召开全市机构编制系统第六届优秀调研成果评审会,来自西北大学、省委编办、市委组织部、市委政研室、市委党校的七位专家评委,对推荐的18篇调研成果进行了集中评审,共评出一等奖2个、二等奖3个、三等奖5个。现选编获奖成果3篇,供大家参阅。
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聚力经济发展主业推进体制机制优化
——关于开发区管理体制机制改革的思考
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渭南市委编办
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开发区是带动地方经济发展的重要增长极,是吸引投资、集聚产业、推动城市发展的重要载体。开发区管理机构承担着推进开发建设、保障运行发展、加强管理协调的职责任务,其体制机制运行情况直接影响着开发区功能的发挥。按照党中央关于地方机构改革中清理规范开区管理机构的要求和《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)精神,为推进开发区管理机构体制机制不断优化,渭南市委编办通过对省内有关地市开发区发展沿革、管理机构设置、体制运行情况的综合比对分析,梳理开发区体制机制运行特点规律,发现制约开发区发展的体制机制障碍,研究提出优化调整建议。以科学应变、主动求变的态度,掌握改革和发展主动权,为更好推动我市经济高质量发展提供体制机制保障。
一、基本情况
(一)开发区基本情况
开发区是指由ManBetX体育和省、自治区、直辖市人民政府批准设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等实行特定优惠政策区域的统称,根据设置规模可分为国家级、省级等不同级别;根据功能定位差异,有经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、台商投资区、边境合作经济区、国家旅游度假区等不同类型。各类开发区虽都具有享受地域特殊经济政策的共同特性,但相互之间也有明显差异,管理体制因功能定位、发展阶段不同,呈现出多样化特点。其中,高新技术产业开发区以智力密集和开放环境条件为依托,依靠科技和经济实力,通过实施高新技术产业的优惠政策和各项改革措施,最大限度地把科技成果转化为现实生产力而建立起来,在推动地方经济发展和城市化进程中作用巨大,深受各地政府重视。本次调研我们选取了西安、宝鸡、咸阳、渭南的4个“高新技术产业开发区”作为样本进行研究分析。
4个高新区均起步于80年代,1991年至2012年间,先后被ManBetX体育批准为国家级高新技术产业开发区。规划面积从49平方公里到1079平方公里不等,常住人口5-110万。经过多年发展,产业定位聚焦在电子信息、现代制造、生物医药、精细化工等高新技术领域,成为所在市经济发展的强大引擎,2019年各高新区实现地区生产总值88-2102.73亿元。
开发区 |
级别 (批准时间) |
托管 |
区域 |
常住 |
经济 |
西安高新区 |
国家级 (1991.03) |
12 |
1079 |
110 |
2102.73 |
宝鸡高新区 |
国家级 (1992.11) |
6 |
95 |
45 |
680 |
咸阳高新区 |
国家级 (2012.08) |
无 |
164 |
5.97 |
353.1 |
渭南高新区 |
国家级 (2010.09) |
3 |
49 |
20 |
88 |
(二)管理机构历史沿革
4个开发区均设置了独立的管理机构,作为当地党委、政府的派出机构,负责高新区范围内相关管理工作,从其管理机构变化历程来看,大致经历了建设初期、自主管理、规范优化三个阶段:
1.建设初期。开发区建设初期区域面积较小,任务目标较为单一,职能以开发建设、经济发展、招商引资为主。管理机构设置普遍简约精干。总体人员规模不大,工作人员基本为选派、抽调的体制内行政、事业身份人员。以渭南高新区为例,其前身为渭南经济开发区,1988年8月,由陕西省人民政府批准设立,同步设立了渭南经济开发区管理委员会(县级),为市委、市政府直接管理机构,核定行政编制50名,内设机构6个,代表市委、市政府负责开发区的规划和实施,土地的统一征用、开发,区内公共设施和市政基础设施建设等职能。
2.自主管理。随着开发区不断发展,招商引资、项目落地、征地拆迁等工作给开发区提出了新的要求,各地市根据高新区发展实际,开始逐步委托高新区管委会管理区域内的镇街,并承担相应的社会管理职能。开发区进入高速发展期,管理机构从初期单一的经济发展职能逐步拓展到文化教育、城市管理、劳动就业等多个方面。为适应履职需要,开发区用人需求急剧增长。在中省关于激发开发区发展活力的政策和各地赋予开发区“最大权限自主权”理念引领下,西安、渭南、宝鸡高新区相继实行了由开发区管委会对区域内机构人员进行自主管理的模式。由开发区根据管理需要自主设置机构,工作人员实行全员聘用制,开发区自行招聘管理。开发区机构、人员逐渐膨胀,人员类型身份也随之复杂。以渭南高新区为例,经过2004年和2009年两次区划调整后,高新区托管了原临渭区下辖的良田、崇业路、白杨3个街道办,并承担相关区域的社会管理职责。市委、市政府赋予高新区管委会在人事等方面行使地市一级管理职能,自主设置机构,人员实行全员聘任制和岗位目标责任制,由高新区管委会自主管理。人员由初期的50名左右增加到近600名,机构从也开始的7个增加到17个。
3.规范优化。开发区长期实行自主管理,在“只有自律,没有他律”的情况下,机构不断膨胀,人员总量日益庞大,加之人事配套政策不健全,人员出路不畅,能进不能出等问题相继暴露。各地党委、政府为避免开发区无序发展,在保障开发区自主权的基础上,相继提出内设机构、人员编制“控制数”限额等制度措施,并逐渐开始探索各类人员间相互流动的管理办法。如西安高新区,2013年西安市委、市政府明确了高新区管委会内设机构、领导、人员控制数,开发区管委会要在控制数内对机构、人员调整和管理,逐步对人事管理政策进行规范优化。
(三)管理机构现状
1.机构设置。4个高新区管委会均为当地党委、政府的派出机构,级别与党委、政府工作机构级别一致。目前,除咸阳高新区未托管镇街以外,其他3个市高新区分别托管了部分镇街。内设机构限额7-46个不等,领导职数限额8-12名不等。开发区管理机构的领导,均由所在市党委按照干部管理权限和有关程序进行任命。开发区内设机构领导,基本由开发区管理机构研究任命,并报市级组织、人事部门备案。
2.承担职责。主要负责开发区范围内的党、政、经和部分社会事务管理职责。开发区范围内公安、交警、市场监管等工作,由市级有关部门派驻分局实行市级垂直管理,或由所在行政区党委、政府实行属地管理。
3.人员编制。4个开发区管委会人员组成主要有两种,一是事业编制(或人员控制数)人员;二是通过政府购买服务、劳务派遣等形式聘用的人员。目前,核定的事业编制(用人规模)50-450名,现有工作人员150-1300人。
具体管理中,依据人员身份类别实行区别化管理。其中:行政、事业身份人员,继续按照公务员、事业单位人员进行管理。自主聘用人员,实行企业化管理方式,签订劳动合同,由管委会自主聘用管理。劳务派遣和其他形式临聘人员,由管委会与劳务派遣公司签订合同或由下属企业自主招聘。
4.薪资待遇。根据不同的管理方式,执行不同的薪资标准。行政、事业身份人员,在执行公务员、事业单位人员工资待遇标准的基础上,由开发区额外补发一定的绩效工资和奖金。实行全员聘用制的人员,由管委会根据发展情况和财政承受能力,自定薪酬方案。经济发展水平高的西安高新区实行年薪制。渭南高新区参照市级公务员、事业单位人员工资标准核发工资,总收入略高于市级机关事业单位同类人员。劳务派遣和其他临聘人员,由劳务派遣公司支付工资,月工资参照当地社会同类人员标准执行。
二、体制机制问题及原因分析
通过对相关地市开发区管理体制的调研分析,当前开发区管理体制运行过程中主要存在以下问题:
(一)承担职责日趋综合,政府化倾向明显
开发区设立的初衷,旨在激发区域发展活力。因此,在发展初期,开发区管理机构专注于开发建设、招商引资。但随着开发区的发展壮大和建设任务的增加,开发区托管了数量不等的镇街。此次调研的4个高新区中,除咸阳高新区外,西安高新区托管了12个镇街,宝鸡高新区托管了6个镇,渭南高新区托管了3个街道办,开发区管理机构需要更多的去承担文化教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等社会管理职能和其他行政事务。随着管理职能的拓展,开发区管理机构设置逐步趋向于“一级政府”,政府化倾向日益明显。
上述问题的产生,既与开发区自身发展有关,也受外部环境的影响。自身发展方面,随着建设开发的不断深入,开发区征地拆迁等各类社会管理问题不断增加,迫切需要相应的社会和人员管理权限,以便于统筹区域发展。各地市为满足开发区发展需要,相继将镇街交由开发区管委会直接管理,有效破解了面临的突出问题,促进了区域迅速发展。但托管镇街为发展带来便利的同时,也将相应的社会事务一并交由开发区管委会承担,管委会职能日益复杂,不再单独承担经济发展职能。外部环境方面,各县市区将乡镇托管给开发区后,基本退出了对这些区域的管理,并将管委会视为与县市区同等级别的政府机构甚至竞争对手,不愿再承担托管区域的任何事务。市级各职能部门为了推动工作,在任务部署、机构设置、目标考核等方面对开发区实行与县级政府“无差别化的待遇”。主客观因素的综合影响,导致开发区“一级政府化”倾向更加明显。
(二)管理机构日趋庞大,体制优势逐渐弱化
开发区管理机构职责定位以经济建设、招商引资、创新发展为主,其设置不同于政府机关,需要精干综合、灵活高效。但是托管镇街后,开发区职能不断丰富,管理机构逐步从“建”向“管”过渡,机构体量也随之不断庞大。虽然各地市普遍采取核定人员控制数、内设机构限额等一系列措施,限制开发区机构规模和人员数量。但开发区管理机构日益庞大的趋势并未改变,体制优势逐渐弱化,叠床架屋、效率降低等问题逐步暴露。
开发区管理机构日趋庞大,一方面与开发区承担职责变化有关,当前开发区已经成为各地经济、人口集中和活跃的区域,其管理机构承担着区域党、政、经济、社会管理职责,从实际出发,确实需要一定的机构和人员,以保障区域的发展和稳定。另一方面,各开发区出于争取资源、吸引人才、激励干劲等考虑,希望多设机构、多配职数、多提级别,人为导致机构进一步膨胀,从而产生了叠床架屋、分工过细、效率降低等问题。科学合理的确定开发区管理机构设置需要进行深入研究。
(三)人员身份日趋多样,管理矛盾不断显现
调研的各开发区管理机构中,普遍具有公务员、事业单位人员、聘用人员等多种身份并存的情况,各地依据工作人员身份采用不同的方式分类管理。同类性质人员流动畅通,不同类别的人员之间流动没有通道,人事管理政策难以配套衔接,“人员能进不能出”“身份天花板”“职业倦怠期”等现象较为普遍。虽然各地也在积极探索淡化身份、统筹管理使用人员的具体办法,但由于缺少自上而下的人事管理办法,很多改革探索难以有效落实。例如宝鸡市正在探索推行“锁定编制身份、全员聘用制”,但是在人事管理等配套政策不完善的情况下,推行阻力较大。
人员身份多样、管理矛盾突出是长期积累形成的历史问题。开发区成立初期,任务单一、人员较少,选调到开发区的工作人员普遍年轻,市委、市政府也允许其在选人用人、薪酬待遇上先行先试,于是开发区参照企业模式,采用较为灵活的人员管理机制。这种模式在人员较少、队伍结构年轻的特定阶段尚能维持,但随着开发区发展和调整变化,人员不断增多,身份逐渐复杂,开发区工作人员对于职务待遇等方面的诉求不断增加。由于开发区与行政区人事政策难以配套衔接,在任职、晋升、调动等方面障碍较多,导致开发区机制活力不强、内生动力不足。由于没有中央层面相关政策依据,各地也只能默许开发区继续探索,致使人员管理成为开发区管理体制改革中最敏感的因素,也成为各地历次改革不轻易触碰的问题。开发区在现行人事政策框架下,只能比照同类人员进行分类管理。随着相关问题日益突出,研究开发区人事管理制度和配套人事管理办法是解决问题的关键。没有配套人事改革的支撑,开发区改革将会举步维艰。
三、推进开发区体制机制优化的思路和建议
上述问题的产生,一方面与开发区发展过程中所处阶段有关,另一方面与给予开发区“过于充分的人事自主权”、缺乏监管、配套政策跟不上有很大关系。因此,调整开发区管理体制机制既要结合当前中省改革政策方向,更要结合各地开发区发展阶段实际,区别对待、分类指导、“对症下药”。
(一)明确职能定位,回归主责主业
根据中省改革要求和开发区职能定位,要积极从体制机制上推进开发区管理机构职能转变和工作重心调整。开发区管理机构要把优化营商环境作为首要任务,着力强化在经济管理和投资服务方面的职能,有序剥离社会事务管理职能,切实扭转行政化倾向,逐步回归主责主业。针对我市市管的3个开发区,在实际推进过程中,要区分情况、分类优化调整。一是对已托管镇街的高新区、经开区,要在开发任务基本完成、产城融合程度较高后,逐步将托管镇街和社会管理事务交还属地政府管理,或探索实行“区政一体”模式。现阶段承担的社会服务职能,能够采取市场化方式提供的,要积极采取政府购买服务等形式交由合格的市场主体承担,让管委会能够集中精力抓经济发展;二是对于没有托管镇街的卤阳湖开发区,不再代管镇街,要通过进一步健全与属地政府的协调运行机制,保障开发区的建设发展需要。
(二)厘清职责边界,持续减负增效
围绕开发区职能定位,要有针对性的开展简政放权工作,避免“应放不放、随意下放”等情况的发生。加快制定开发区管理机构权责清单,厘清其与市级相关部门、与所在行政区政府的事权关系。探索建立事项准入和事项退出工作机制,根据开发区发展阶段,动态调整职能事项,最大限度支持开发区发展。市级政府及其他相关部门要对开发区实行差异化考核,建立健全与职责相适应的开发区分类考核评价指标体系,突出产业结构转型升级、经济高质量发展等考评重点,避免给开发区下达不切实际的指标,科学合理为开发区“减负”。各开发区要持续聚焦功能定位和发展目标,简化办事程序,优化管理流程,不断提高行政效能。
(三)合理确定规模,精简管理架构
按照《中央机构编制委员会印发<关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展的指导意见>的通知》(中编委发﹝2020﹞7号)持续推进“机构精干和扁平化管理,构建高效率组织体系”的要求,建立与开发区级别、经济总量、人口规模、管理内容等指标相适应的机构、人员核定标准,科学合理确定开发区机构、人员规模,构建高效率组织体系,是开发区管理机构体制改革的方向。具体核定上,对于托管镇街的开发区,人员规模可参考辖区人口或经济指标相当的县级党委、政府行政编制,按照行政编制总数的一半框定用人规模。内设机构设置,原则上按县级党政机构限额的一半核定。不托管社会事务的开发区管理机构,根据发展阶段不同,要进一步综合设置。同时,按照“限额管理、自主设置”的内设机构管理模式,在限制总量基础上,保障开发区管理机构的自主性和灵活性。
(四)规范人员管理,激发内生动力
结合开发区多种身份人员并存的实际,由组织人事部门牵头建立完整的、灵活有效的人事配套制度,探索通过“身份封存”、“淡化人员身份”、“定向招录人员”等方法,切实解决“人员只能进不能出”、人员晋升“天花板”等实际问题。根据开发区职能定位的特点,继续推行全员聘用制,建立健全聘用人员薪酬管理制度,允许设置岗位工资和绩效工资,工资水平要有一定竞争力,进一步激发开发区工作人员干事创业的内生动力。就我市各开发区而言,可结合实际,界定现有人员身份后,进行区别管理。一是按照组织人事部门明确的相关认定标准,具备事业编制身份的人员,可自主选择,决定继续纳入事业编制管理还是“身份封存”实行聘用制;二是管委会工作人员,实行全员聘任制,与管委会签订劳务合同,按照劳动法由管委会负责管理;三是管委会托管的街道、事业单位以及市委编办正式批复设立的事业单位现有在编在岗人员,由市级组织、编制、人事部门,按照公务员、事业单位人员进行管理。
(五)加强刚性约束,严肃机构编制纪律
进一步强化对开发区用人规模(编制)、机构限额执行情况和市级部门干预开发区机构设置情况的监督检查,强化机构编制的刚性约束。一是机构编制管理方面,除管委会机关内设机构外,其他机构编制事项调整均需按程序报同级编办审批,由市级机构编制部门进行管理。管委会的内设机构由管委会党工委按照协同优化高效的原则,在核定的限额内设置,并报市委编办备案。二是人员管理方面,管委会机关的人员招聘计划需报市级组织人事部门审批,由管委会党工委组织实施。各类机构的人员调动按程序报市级组织、人事、编制部门办理相关手续。同时,编制部门要进一步加强对开发区机构编制工作的宣传指导,加大机构编制监督检查力度,及时传达中省相关改革精神和政策要求,确保相关部署落实到位,为规范开发区机构编制、推动开发区发展持续提供保障。
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关于机构编制实名制网络管理系统
在基层运用的评估和思考
ManBetX体育
机构编制实名制管理,是指机构编制、组织、人社、财政等相关部门协调配合,由机构编制部门核定编制,组织人社部门在编制限额内调配人员,财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费,共同推动实现编制数、实有人员数、财政供养数相对应,落实到实名人员的一种机构编制管理制度。实行机构编制实名制网络管理,是新时期改进完善机构编制管理工作的创新手段,也是不断强化机构编制管理刚性约束的有效措施。省委编办依托中央编办平台研发的机构编制实名制网络管理系统,是目前区县机构编制实名制管理工作的重要技术支撑。作为基层机构编制实名制网络管理系统的实践者、管理者、操作者,结合临渭区实际,对机构编制实名制网络管理系统在基层的运用情况有以下几点思考。
一、发展现状
(一)平台建设
临渭区使用的机构编制实名制网络管理系统是由省委编办在中央编办平台基础上二次开发的地方专版系统,由原机构和人员编制核查信息系统升级优化而来,于2014年投入使用,已实现省市县三级联网。目前,临渭区通过电子政务专网与省市纵向连接,但尚未横向连接至各部门街镇。
(二)承担机构
临渭区机构编制实名制网络管理系统具体操作由区委编办内设的编制管理股承担,配备台式电脑1台、笔记本电脑1台,有2名工作人员。系统操作使用县区编办安全保密管理员帐号,已自主创建编办业务管理员帐号与机关事业单位业务员帐号,分配了角色权限,但尚未使用。
(三)业务开展
1.机构编制调整。机关事业单位性质、经费形式、内设机构、领导职数、编制数额等机构编制信息发生变化,由工作人员依据机构编制部门印发的文件对照系统进行变更操作。
2.人员增减变化。机关事业单位因人员调配、自然减员办理上下编手续,先由各单位经办人员持《机构编制实名制管理手册》在编制管理股办理相关手续,留存纸质资料,再由工作人员依据纸质资料将人员变动情况在系统中进行变更操作。
3.年报统计上报。自2014年起,临渭区年度机构编制实名制统计年报工作通过机构编制实名制网络管理系统数据生成上报完成。
二、困难和问题
从使用情况看,机构编制实名制网络管理系统在基层实现了机构编制业务由手工作业向电子政务的转变,但由于建设时间仓促、部门缺少协调、资金人才不足等原因,系统没有充分发挥应有的作用,在运用过程中还存在一些薄弱环节,主要体现在以下几个方面:
(一)已满足日常工作需求,但整体功能利用率不高
机构编制实名制网络管理系统的预期目标,不仅仅是建立一个涵盖机关事业单位和人员信息的数据库,更重要的是对大量数据信息进行深度挖掘,分析研判,为党委政府决策提供数据支持。目前,临渭区机构编制实名制网络管理系统主要用于日常业务,如机构编制信息的变更、人员调整变化上、下编制手续的办理、年报统计数据报表的导出等。以最基础的人员信息为例,机构编制实名制网络管理系统对每名在编人员共采集38项指标信息,但日常工作使用的信息仅14项,系统可提供的信息量远超过日常使用的信息量,如何运用这些信息进行数据分析,对机构编制管理有着更深远的作用。再如,县区一级编办大多还在使用传统的纸质人员编制手册,填写麻烦,效率不高。而机构编制实名制网络管理系统完全可以实现机构编制业务无纸化办公,相关资料自动存档,实时更新,但由于缺乏统一要求和系统培训,县区编办很少采用这种工作方式,系统开发的行政审批项目调整、用编计划审核管理、编制证、核定单、部门报表等实用功能更是无人问津。
(二)已初步形成协调机制,但部门间仍存在信息壁垒
随着控编通知单、机构编制实名制管理等制度的推行实施,机构编制部门逐步建立了与组织、人社、财政等部门的约束协调机制。机构编制部门核定下达编制、领导职数,组织、人社部门配备人员、核定工资、评聘岗位,财政部门核拨经费,链条基本完整。但在具体工作中,各部门仍各自为政,建设使用各自的人员信息管理系统,以保持本系统的上下统一,方便工作,如机构编制实名制网络管理系统、公务员管理系统、事业单位人员管理系统、人员职称管理系统、机关事业单位养老保险信息系统、财政云系统……各系统采集的指标信息互有交叉,但由于统计口径不一致,时间节点不统一,技术参数不相同,造成各个系统数据信息不共享,机构编制、组织人事、财政供养各方信息无法对接。临渭区也尝试过几次数据对比,结果互有差异。尽管升级后的机构编制实名制网络管理系统对相关部门预留了数据端口,但始终未能实现网络化的业务协同。用人单位办理人员调整事项,需向机构编制、组织、人社、财政等部门重复报送人员信息,不但增加了行政成本,也降低了工作效率。
(三)已实现省市区纵向连接,但区域内全面推开受限
2014年区县一级机构编制实名制网络管理系统与省市纵向连接后,ManBetX体育有意在全区范围内推开,实现与部门街镇的横向连接,以便于采集人员数据,构建完整的管理架构。但各类信息系统的建设,必须投入大量资金,才能将流程化的管理模式落实到具体操作层面。临渭区机构编制实名制网络管理系统部署在省电子政务专网,编办自身使用网络专线所需费用都要依靠区委办公室的协调,何谈将专线连接至各部门。机构编制实名制网络管理系统投入使用后,区县编办也大多没有配备专职负责实名制管理工作的机构和人员。以临渭区为例,具体工作由编办内设的编制管理股2名工作人员承担,专业人才的匮乏导致系统的操作使用仅限于日常业务管理,无暇顾及数据的深层次分析研究与系统功能的整体应用,这些传统因素在一定程度上制约了基层机构编制实名制网络管理系统数据决策评估作用的发挥。
(四)已基本贯穿全流程管理,但基础性作用发挥不充分
运用机构编制实名制网络管理系统的目的,在于依托现代化的计算机网络技术,在制度政策的保障下,对机构编制实行集中统一管理,凡涉及机构、编制、人员、领导职数增减的,统一由机构编制部门审核。目前,机构编制实名制网络管理系统已贯穿于全区人员增减的全过程之中,对人员调控发挥着积极的前置作用。但受传统观念的影响,一些部门认为,机构编制部门是管数的,组织、人社等部门才是管人的,单位进人减员,只要这些部门批准就行,对人员编制退出手续办理抱着不负责的态度,存在重人事而轻编制的思想。这主要表现在人员的调整和减员过程中,单位人员退休、在职死亡、辞职、调离等,往往只联系组织、人社、财政等部门,既不主动与编办衔接,也不及时办理下编手续,导致机构编制实名制网络管理系统在编人员数据信息更新滞后、被动,甚至失真。
三、意见建议
2019年8月,ManBetX体育印发《中国共产党机构编制工作条例》(以下简称《条例》),明确规定“充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用,对编制使用实行实名管理,建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台”,为机构编制实名制网络管理系统的发展指明了方向,基层如何贯彻落实好《条例》,建设好系统,可以考虑从以下几方面入手:
(一)强化学习宣传,增强机构编制法制意识
1.注重宣传,提升机构编制意识。改变机构编制工作传统的“只做不说”方式,把学习宣传《条例》作为一项重要工作,摆上议事日程,邀请省市领导、业务专家,通过举办研讨会、培训班等形式,从上而下引导各级机关事业单位领导干部认真学习《条例》内容,深刻领会《条例》精神。争取把《条例》纳入党委(党组)理论学习中心组学习内容和党校课程,不断提升各级领导的机构编制意识。
2.加强部门联动,建立定期核准制度。落实《条例》规定,贯彻编制就是法制的要求,将机构编制工作情况和纪律要求执行情况纳入巡察、党委督促检查、选人用人专项检查、党政主要领导干部经济责任审计等监督范围,发挥监督合力,时刻提醒领导干部紧绷机构编制这根弦。不断加强与纪检监察机关、巡察机构和组织、人社、财政、审计等部门的协作配合,建立健全工作机制,必要时组成工作组,对机构编制实名制网络管理系统数据发现的问题开展联合督查。同时,利用年末机构编制年报统计工作进行机构编制人员信息核查,集中核对人员信息,确保单位机构编制人员信息数据真实、准确、更新及时,与单位实际情况相对应。
(二)加大人才资金投入,提升管理服务水平
1.加强组织领导,强化队伍建设。按照中省市关于加快推进电子政务发展工作的要求,将提升机构编制实名制网络管理系统应用成果作为新时期机构编制工作的重要任务。积极开展电子政务和信息技术技能培训,不断提升机构编制工作人员的信息化应用水平,提高运用数据分析研判的能力,逐步培养一批既熟悉机构编制业务又精通信息技术处理的复合型人才,打造一支懂业务、善操作、会分析的机构编制实名制管理工作队伍。
2.争取领导支持,落实经费保障。争取编委领导的重视和支持,合理测算机构编制实名制网络管理系统功能完善、多部门协同办公等方面的工作经费,在征求相关部门意见的基础上,向财政部门申请列入专项预算,运用专项经费实现区县一级编办同部门街镇实名制网络的横向连接和多部门间的互联互通,确保机构编制实名制网络管理系统信息化建设长期发挥效益。
(三)强化顶层设计,实现实名制管理互联互通
1.数据共享,扩大应用范围。建立多部门信息共享机制,主动打破部门间的信息壁垒,使机构编制实名制信息互通有无,在顶层设计上逐步实现机构编制与纪检监察、组织、人社、财政、审计、公安等部门的信息共享。用好数据,配合组织部门做好超职数配备领导干部清退工作,配合人社部门做好机关事业单位养老保险人员审核工作,为财政部门提供财政供养单位人员情况,为审计部门提供被审计单位机构编制信息和领导在任期间进人用编情况等等,通过数据的交换比对促进机构编制实名制网络管理系统的优化完善,推动机构编制部门大数据应用的基础建设与发展。
2.共同监督约束,协调配合。在信息共享的基础上,建立健全机构编制管理、纪检监察对象管理、组织人事管理、财政管理、巡察审计监督、人口信息管理的综合约束协调机制:建立进人用编审核机制,严格以机构编制部门批准的机构、核定的编制、领导职数为基础调配人员、任命领导干部;建立实名制信息和人员工资核发、基本养老保险账户等信息比对机制,对未纳入实名制管理的人员,不得拨付工资和纳入机关事业单位工作人员养老保险参保范围;建立线索核实整改反馈机制,将机构编制实名制信息作为巡视巡察、党委督查、经济责任审计的重要依据;建立人员身份核查机制,利用公安部门人口信息开展在编人员身份核查,逐步将身份信息校验纳入机构编制实名制网络管理系统业务流程,充分发挥建立机构编制实名制网络管理系统的初衷。
(四)加大分析研判力度,促进决策科学合理
1.改变传统的依靠个人经验或简单调研做决策的理念。通过对机构编制管理对象数据深度挖掘和分析,得出全面科学、贴近现实的结论,防止以偏概全。以中小学教职工编制情况为例,通过对比各学校编制下达情况、教职工配备情况、人员流动情况、超空编情况等,综合分析评估编制资源是否配置合理,如某个学校长期空编,又不补充人员,人员结构相对合理,可考虑适当核减编制,避免资源浪费。同时,通过提取系统中各行业在编人员的年龄、性别、学历、专业、毕业院校、政治面貌等信息,提前考虑单位进人用编计划,尽可能避免人员断层或冗余。
2.破除就数据论数据、就编制论编制的思想。通过系统随时提取分析各相关单位的机构编制及人员结构信息,通过汇总统计功能横向纵向对比各单位编制使用情况,运用机构编制实名制网络管理系统的监督和预警功能,使机构编制监督工作不仅仅停留在控制超编进人、超职数配备领导干部上,而是对编制使用效益、人员流动趋向、改革绩效评估等各方面管理工作进行数据化,实现数据的统一管理和多元反馈,以此对机构编制管理对象实施综合研判。
机构编制资源是重要政治资源、执政资源,机构编制部门作为配置党的执政资源、加强党的执政能力建设的工作部门,如何在大数据、云计算和物联网发展日新月异的背景下,将机构编制管理链条上的各环节,通过部门协同配合机制有机结合起来,还有很长的路要走。机构编制实名制网络管理系统运用信息技术手段,构建了纵横连接的管理架构,为机构编制管理提供了数据支持和决策辅助,是机构编制部门的必然选择。通过不断的优化改进,机构编制实名制网络管理系统终将成为服务改革、科学决策、共享信息、协同管理的多功能综合业务平台。
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华州区关于医疗卫生领域人才发展的探索
华州区委编办
医疗卫生事业关系到人民群众的身体健康和生老病死,与人民群众的切身利益密切相关,是推动社会发展的基础,而医疗卫生事业的发展,关键是人才培养和医疗卫生队伍建设。近年来,全区卫生健康系统聚力打硬仗、促改革、解难题、抓落实,健康华州建设实现良好开局,健康脱贫攻坚取得重要进展,综合医改扎实稳步推进,重大疾病防控和公共卫生工作成效显著,新冠肺炎疫情防控取得阶段性胜利,华州区医疗卫生事业发展进入一个新阶段。为践行“把人民健康放在第一位”的理念,更好推动华州区医疗卫生事业持续健康发展,我们对全区医疗卫生领域人才发展和建设进行了调研,现将调研情况报告如下。
一、医疗卫生领域机构编制现状
近年来,区委、区政府高度重视卫生事业发展,积极实施“人才强卫”战略,取得了一定的成效。全区现有区级公立医院3所,乡镇卫生院13所,共核定编制673名,实际在编人数949人。
二、医疗卫生领域人才队伍建设存在问题
(一)人才结构不均衡。在编人员中研究生学历1人,占比0.1%;本科学历354人,占比37.3%;大专学历365人,占比38.5%;大专以下学历229人,占比24.1%,知识储备、技术水平的欠缺影响全区医疗体系发展质量。在编人员中具有职称共753人,其中:高级职称59人,占比7.8%;中级职称187人,占比24.8%;初级职称507人,占比67.3%。中高级职称人员占比低,人才匮乏,医疗资源不均衡,导致人民群众对医疗水平的认可度不高。
(二)专业性人才严重不足。在编人员中卫生技术人员818人,占比86.2%;执业(助理)医师310人,占比32.7%;注册护士290人,占比30.6%。全区常住人口31.38万人,平均每千人拥有卫生技术人员2.6人,每千人拥有执业(助理)医师1人,每千人拥有正式注册护士0.9人,医疗服务能力不足。同时,高层次人才缺乏,在省、市专业学术团体中具有较大影响的医学专家、学科带头人和骨干人才严重紧缺。
(三)临聘人员较多。我区医疗卫生体系共有临聘人员773人,占从业人数的44.9%。临聘人员缺少财政保障,同工不同酬,从而导致医护队伍不稳定,医护质量存在风险,一定程度上制约基层医疗卫生事业的健康发展。
(四)难招与流失并存。从2017年至2019年全区医疗卫生领域计划招录210人,实际招录仅有160人,23.8%医技岗位计划因无人报考或报考不足开考比例而被核销,医技人才招录问题严重。同时,也存在在编在岗医技人员流失现象,2017年至今全区医疗卫生领域办理下编手续24人,先后调入西安市、渭南市等大中型医院,造成人才流失严重。
三、医疗卫生领域引才留才难的原因
(一)编制标准陈旧,不适应群众对医疗卫生需求。随着医疗卫生体制改革的不断实施、人民群众健康意识的不断增强、医疗惠民政策的不断深入,当前使用的编制标准与经济社会发展和人民群众的医疗卫生需求产生较大距离,无法适应新形势下的就医和公共卫生服务的需求。
(二)招录方式受局限,招人难现象突出。一是人才引进招录渠道单一。目前除省市统一组织的医疗卫生人才引进招录外,暂无其他渠道引进专业人才。人才引进招录专业性强、限制条件多,每年因无人报考或不足开考比例核减招考计划的现象严重,造成县(市、区)医疗卫生人才进入“难”。二是招录方式不灵活。传统招录方式从报名到上岗大概需要半年时间,周期长,程序复杂,导致医疗卫生领域面临急需专业人员得不到及时补充。三是考试内容存在局限性。目前考试多考察综合素质和理论知识,缺乏对医疗卫生方面的实操考察,导致人岗匹配度不高,不能充分发挥专业技术优势。
(三)发展晋升待遇受阻,人才流失较多。一是华州区毗邻西安、渭南等大中城市,交通便利,受大城市“虹吸效应”的影响,导致人才外流现象严重。同时,基层医疗卫生领域承担公卫、扶贫、行政及后勤等工作,事无巨细,工作繁琐,一人多岗现象严重,而且待遇低、环境差,生活不便,发展空间小,晋升渠道窄,形成了“天花板效应”,为基层引人留人带来困难。二是受编制影响,临聘人员的工资、福利、社会保险等保障标准均远远低于正式在编人员,导致不少优秀的临聘医务人员跳槽离院。
(四)继续教育重视不足,人才所需知识更新不够。医疗卫生领域是一个需要不断学习、培养、进修、激励的专业技术领域。但受基层条件限制,人才的培养和再教育力度不够,导致在实际工作中对疑难病症缺少更全面、更科学、更有效的诊断,降低了医疗服务水平,一定程度造成群众对基层医疗卫生水平不信任,对医疗卫生服务人员的认同感降低,长此以往,导致医务人员岗位归属感严重不足,进一步挫伤了工作和自主学习的积极性。
四、医疗卫生领域引人留人的建议
(一)创新思路、实行分类核编
在控制编制总量的前提下,分类核定全区医疗卫生机构编制。一是探索实行区级公立医院编制备案管理。根据公立医院的功能定位,综合考虑医院级别、类型、诊疗服务量、床位数量、床位使用率、用工实际等多因素,按照“严控总量、盘活存量”的原则,科学核定人员编制总额,逐步淡化、取消公立医院编制。同时,优化岗位设置、待遇保障等收入分配机制改革,解决医务人员后顾之忧,确保其体面、安心开展医疗服务。二是推动基层卫生院人员编制管理。统筹综合国家相关政策、服务人口、业务开展情况、镇(办)人口、卫生事业发展状况等科学核定人员编制,确保人岗匹配,人尽其才。三是加快推进“县管镇用”“镇聘村用”等管理体制,为基层解决人才不足和引进困难的问题,切实提高基层医疗服务质量。
(二)制度保障、加强医疗卫生体制改革
一是推进人事制度改革。按照“按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪”的原则,统一岗位设置,加强人事管理,落实医疗卫生机构在岗位设置、中层干部聘任、内部绩效考核、收入分配、职称聘任等方面的自主权,适当提高中、高级专业技术岗位比例。二是推进薪酬制度改革。按照“两个允许”的要求,推进医疗卫生体系逐步建立“公益一类保障与公益二类激励相结合”的运行新机制,进一步完善工资薪酬制度改革,建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制,调动医疗卫生人员爱岗敬业讲奉献。
(三)政策完善、优化人才队伍结构
一是加强对高层次人才的创新引进工作。协调人社、财政、卫健等相关部门共同研究制定解决优秀人才引进的编制、待遇等方面政策,打破编制、身份的束缚,面向社会公开招聘一定数量的有专业技术特长的急需人才,充实到区、镇(办)两级医疗卫生机构。二是转变人才招录方式。随需随招,随招随用,不局限于传统招录人员的流程、时间安排,简化招录手续,缩短招录时限,确保能随时补充人才队伍缺口。同时增加临床、医护实操能力考查、素质测评、潜力预测等内容,增强考试实际应用性,确保实现“人适其事,事得其人”。三是激发本地人才活力。从民营医疗机构等引进具有资质的优秀专业技术人才以补充乡镇卫生院医技人员缺口。
(四)多措并举、改善人才培养模式
一是深入推进业务交流学习。积极与省内外知名医院重点学科或重点专科点建立培训、外派挂职制度,通过“请进来”与“送出去”相结合等方式大力开展学习培训,营造开放共享的学术交流环境,切实提升基层医疗水平。二是实行轮岗制度。盘活现有的医疗资源,实行城乡定期帮扶,区级医院派遣业务骨干帮扶乡镇卫生院和村卫生室,派遣人员在服务期内不承担派出单位工作,原人事关系、编制、工资和福利待遇不变,服务期满后回到原单位,同等条件下享有“三优先”政策,即晋升职称优先、提任职务优先、评选表彰优先。
(五)人文关怀、营造“拴心留人”氛围
一是拓宽职称评聘方法。切实解决职称晋升、晋级、聘用难和执业(助理)医师和注册护士人员总量不足问题,对于表现突出的后备人才特别是优秀年轻人才,可以采取特设岗位方式进行职称评聘,积极打破论资排辈的传统,提供发展平台,挖掘发展潜力,真正做到用事业留人、用感情留人。二是完善聘用制管理。探索建立长期稳定的用工关系,对连续聘用工龄达10年以上并取得执业资格的医护人员进行全面综合考评,打破编制限额,实现同工同酬,稳定医疗队伍,让业务骨干既无后顾之忧,又能发挥所长。三是提升岗位认可度。通过政府主导、部门配合、干群参与的方式,结合新冠肺炎疫情防控和公共卫生服务等开展“最美白衣天使”等活动,积极表彰宣传优秀医务工作者,不断提升医务人员的成就感和获得感,坚定其推动基层医疗卫生事业的决心和信心。