赴福建、浙江考察公立医院改革的调研报告
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公立医院是医疗服务的主力军。为解决我市公立医院服务质量不高、老百姓看病难、看病贵的问题,加大公立医院改革力度,推进我市公立医院高质量发展。近期,市委编办先后赴福建三明、浙江金华调研公立医院改革情况,现将调研情况汇报如下。
一、三明市
(一)三明市医改情况。三明市市级共有4所医院,包括三明市第一医院(编制1600名)、三明市第二医院(编制1000名)、三明市中医医院(编制690名)、三明市妇幼院(编制230名),编制均为2012年以前核定。2012年2月以来,三明市针对政府管理体制不顺、医药费用快速增长、药价虚高、药品流通混乱、医保基金收不抵支等问题,以解决群众“看病难、看病贵”为目标,以“三医联动”为基本路径,大胆推进医疗卫生体制改革。三明市医改重点是“三医联动”,即医药、医保、医疗同时进行改革。一是医药改革。通过实行重点药品监控、药品耗材零差价销售、药品耗材联合限价采购等措施,让药品回归治病功能。二是医保改革。主要进行了城镇职工、居民及新合疗三保合一、组建市医管中心;实行基金市级统筹、组建市医保局;推行医保基金“打包支付”等改革,理顺了医保管理体制。三是医疗改革。构建横向到边、纵向到底的市、县、乡、村“四级联动”紧密型的市县两级总医院。如沙县区总医院由2所县级医院(沙县医院和沙县中医医院)、10个乡镇分院、2个社区卫生中心和128个公办村卫生所组成的医共体。依托现代数字技术服务,沙县区总医院打造了信息一体化管理平台,负责医共体的统一管理,通过服务平台实时观测掌握基层医疗机构的运行情况,落实医共体人财物的统一调配、分级诊疗、上下联动、远程会诊等医改措施,大大提升了医疗机构的管理、诊疗效率,也让老百姓看病更方便、更便宜。
(二)亮点。一是打造区域性的医共体。将各县市区的中心医院、乡镇卫生院、村卫生室整合为县级总医院,县级医院、乡镇卫生院和村卫生室人财物归县总医院统一管理,在此基础上,将市级医院和各县市区总医院整合为市总医院,市总医院和县总医院是业务指导和宏观管理的关系,业务上紧密联系,隶属关系和人员编制维持原来不变。通过建立医共体,实现了医疗资源共享,减少了外出看病,降低了医疗费用,提高了就医效率。二是机构编制管理既严格又灵活。一方面医共体各分院继续按2012年以前核定的事业编制进行管理,事业编制主要用于专业技术人员和管理人员,护士、后勤等其他人员实行社会聘用,成立医共体后均未增加编制,目前三明市公立医院尚空编2000余名。另一方面在核定的机构编制总量内的人员编制结构调整、人员编制使用、内设机构调整等事项按规定报同级机构编制部门备案。公立医院可在核定的人员编制总量内调整人员编制结构,并根据国家、省、市规定的岗位设置权限、程序和结构比例、岗位等级标准,设置行政管理、专业技术和工勤等类别的岗位。专业技术岗位占单位岗位总量的比例原则上不得低于85%,行政管理岗位和少量特殊工勤技能岗位不得超过15%。对于用编计划、岗位设置方案和竞聘上岗方案等经同级卫健部门同意后,分别报同级机构编制、人社部门备案后组织实施。编内人员实行由医院自主招聘,随后到编制、人事部门办理相关手续。内设科室实行限额管理,限额内的党政内设机构设置、更名、整合、撤销,经同级卫健部门同意后,报同级机构编制部门备案。专技科室实行限额总量控制,由医院自行设置。
二、金华市
(一)公立医院改革情况。
1.编制管理方面。2013年以来,金华市公立医院一直参照《浙江省省属医院机构编制标准指导意见》(浙编办发〔2013〕36号),按照公立医院床位数核定编制,分为基本编制和附加编制。目前市级共有公立医院5家,核定事业编制2760名,报备员额1450名,均为公益二类财政补助事业单位。分别为金华市中心医院、金华市妇幼保健院、金华市中医医院、金华市第二医院、金华市第五医院(二级乙等综合性医院)。
2.备案制工作开展情况。2016年,为解决公立医院人员编制供需矛盾,根据中央编办《关于印发创新事业单位机构编制管理方式意见的通知》(中央编办发〔2014〕73号)、省委编办《关于对高等院校、公立医院试行编制备案制管理的通知》(浙编办发〔2015〕29号)等文件精神,市委编办与市财政局、市人社局联合下发了《关于对高等院校、公立医院试行编制备案制管理的实施意见》(金市编办〔2016〕10号),开始在高等院校和公立医院试行编制备案制管理。目前,金华市公立医院的编制配备总额参照《浙江省省属医院机构编制标准指导意见》(浙编办发〔2013〕36号)确定,医院的编制配备总额确定后,减去原事业编制数,即为报备员额,报备员额根据核定床位数等指标的变化实行动态调整。备案制期间,公立医院的人员编制分事业编制和报备员额两部分管理,按“退休一个、核销一个”的办法逐步核销事业编制的精神,公立医院每减少编内管理工作人员1人,收回事业编制1名,同时增加1名报备员额。收回的事业编制暂时冻结使用,计入待分配栏目,继续纳入实名制管理系统统计。
3.领导职数设置方面。金华市各公立医院按“去行政化”的要求,均未确定过规格,行政领导职数根据医院床位规模配备,院级领导职数一般300-499张床位的配4-5名,500-999张床位的配5-6名,1000-1499张床位的配6-7名,1500-2000张床位的配7-8名,2000张床位以上的配8-9名。教学医院院级领导职数可适当增加。同时,设党委的医院都配备了纪委书记。
4.内设机构设置方面。金华市各公立医院内设机构分为管理机构、临床医技机构。管理机构设置需报市委编办审批,实行总量控制,内设管理机构设定标准为,300-499张床位的设5-9个,500-999张床位的设9-11个,1000-1499张床位的设11-13个,1500-2000张床位的设13-15个,2000张床位以上的设15-17个。教学医院和异地办有院区的医院,可适当增加。有关党的机构和纪检机构按医院等级设置,市级三级综合性医院一般设有党政综合办、组织、宣传、纪检等机构,设党委的医院一般设有党政综合办、党建工作办,其他医院一般设有党建工作办公室。临床医技机构由医院根据实际需要自主设置,按规定程序报市委编办备案。
5.人事管理方面。市级公立医院人员类型分为在编人员、协议人员和临时性聘用人员,医院对协议人员和在编人员统一管理,使用编制的新进人员均通过公开招聘的方式进入。
(二)亮点。一是成立医疗集团。以金华市中心医院为龙头,与金华市妇幼保健院、浙江金益医药有限公司组建金华市中心医院医疗集团(医疗中心),同时托管金华市中心医院婺城园区、金华市中心医院磐安分院、金华市中西医院金西分院,集团向三个分院派管理团队和骨干医生。二是核编标准较为精细。公立医院编制由基本编制和附加编制组成,基本编制指医院履行基本医疗卫生服务所必须配备的编制,包括党政管理人员编制、卫技人员编制以及其他专业技术人员编制,附加编制指除基本编制外,用于妇幼、教学、科研和承担公共卫生任务等编制。基本编制根据核定床位数和床位使用率结合门诊人次进行核定,计算公式:基本编制=(核定床位数×近三年的平均床位使用率×人床比×权重1)+(近三年的平均门急诊人次×每千诊疗人次人员配比×权重2)。(权重1取0.7,权重2取0.3,近三年平均床位使用率最高不超过95%,每千诊疗人次人员配比为1.25‰)人床比根据医院规模和负担的任务划分为5个标准:300-499张床位的1:2,500-999张床位的1:3,1000-1499张床位的1:4,1500-2000张床位的1:4.5,2000张床位以上的1:5。另外,基本编制中卫技人员编制应占80%以上,后勤服务人员原则上不纳入编制内管理,附加编制最多不超过基本编制的10%。三是编制备案制创新。金华市实行的报备员额作为事业编制的补充,是为了解决事业编制总量有限和公立医院编制短缺的矛盾而采取的一种创新,使用报备员额的人员和使用事业编制的人员在招聘形式、管理模式、人事待遇等方面均是一致的。
三、意见建议
2021年5月13日,ManBetX体育办公厅印发了《关于推动公立医院高质量发展的意见》,提出“改革人事管理制度。合理制定并落实公立医院编制标准,建立动态核编机制。落实公立医院用人自主权,对编制内外人员待遇统筹考虑。增加护士配备,逐步使公立医院医护比总体达到1:2左右。”按照中央改革精神,为满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求,借鉴三明市、金华市一些好的做法,现对推动我市公立医院改革、促进公立医院高质量发展提出如下意见建议:
(一)积极组建紧密型的医共体。按照先县后市、分步实施的原则,第一步组建各县级医共体,以县级中心医院或人民医院为牵头,成员包括县级其他医院、乡镇卫生院和公办村卫生所。其他医院、乡镇卫生院、公办村卫生室人财物归县级中心医院或人民医院统一管理。第二步由市中心医院牵头,组建市妇幼院、市中医医院、各县市区医共体为成员的紧密型医疗集团,统筹负责网格内居民预防、治疗、康复、健康促进等一体化、连续性医疗服务,实现医疗资源共享。
(二)加大公立医院机构编制管理方式改革。
1.编制管理方面。按床位和人员编制1:1.5的比例,并充分考虑规划床位数、开放床位数、床位使用率、门诊量等因素,对市中心医院、市妇幼院重新核定人员编制总量。医院人员编制总量由事业编制和人员控制数两部分组成,事业编制维持原核定的编制不变,人员控制数为人员编制总量减去事业编制部分。人员编制总量是控制公立医院规模、开展岗位设置、核拨财政经费、核定绩效工资总额的依据。人员编制总量用于核心管理人员、医师、护士、药师,后勤服务和临时性工作所需人员不纳入人员编制总量管理。
2.领导职数方面。一是按照中省文件关于公立医院“去行政化”的要求,今后各公立医院不再确定规格。二是领导职数依据《ManBetX体育组织部中央编办关于规范事业单位领导职数管理的意见》核定,行政领导职数按照编制规模、职责任务等因素确定,原则上不超过5职,对于超过1000张床位的公立医院,副职在限额内可增加1-2职。三是按照中省《关于公立医院党的建设的实施意见》,对市中心医院和市妇幼院实行党委书记和院长分设,实行党委领导下的院长负责制。凡属重大问题都由党委决定,院长在医院党委领导下,全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作。 ??
3.内设科室设置方面。公立医院内设机构实行分类管理,分为管理机构、临床医技机构。管理机构设置实行总量控制,由市委编办下达控制数,具体科室由医院设置报市卫健委和市委编办备案。内设管理机构设定标准为,300-499张床位的设5-9个,500-999张床位的设9-11个,1000-1499张床位的设11-13个,1500-2000张床位的设13-15个,2000张床位以上的设15-17个。临床医技机构由医院根据实际需要自主,按规定程序报市卫健委和市委编办备案。
4.人事管理方面。对人员实行分类管理。现有在编人员、新招聘的高层次人才和组织任命的骨干管理人员纳入事业编制管理,医院自主聘用的医护人员纳入人员控制数管理,使用事业编制和人员控制数的人员实行同工同酬,在职称评聘、培训培养、继续教育和考核评价等方面享有同等权利。公立医院可在人员编制总量的范围内自主招聘人员(高层次人才招聘按照市上统一政策执行),由公立医院拟定年度使用计划,报卫健部门审批,聘用结果报卫健部门和编制、人事、财政部门备案。同时,利用省上人才周转编制政策,加大对公立医院招聘高层次人才的支持力度。
5.岗位设置方面。公立医院按照专业技术岗位占单位岗位总量的比例原则上不得低于85%的要求,根据医、护、药、技、管等不同类别、自主合理设置岗位,可在核定的人员编制总量内及时调整不同类别的人员编制结构。
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(公立医院管理体制改革专题调研组)